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中国的贫困县的演变(转载)  

2012-05-08 17:43:01|  分类: 社会新闻 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中国的贫困县的演变


 

中国的贫困县的演变(转载) - 飞翔龙卷风 - 网闻·博采·家国·人生



全国14个集中连片特困区分布图
谁是特困的贫困县——国家14个特困区679个贫困县名单披露
《中国经济周刊》记者 李凤桃 河北、河南、山西、北京报道
1986年,国家首次划出273个国家贫困县;1994年,国家启动“八七扶贫攻坚计划”,这个名单扩大为592个;2001年,国家的所有扶贫政策文件中不再出现“贫困县”和“贫困村”的名字,取而代之的是国家扶贫开发“重点县”和“重点村”;2011年,国家确定14个集中连片特困区,特困区涵盖的贫困县达到679个。

26年来,对于贫困县,人们的情感颇为纠结。一个几年前去过滇西边境的记者说,那里真是你想不到的贫穷,有的家庭甚至连盐都吃不上。当湖南新邵县贴出“热烈祝贺新邵县成功纳入国家集中连片特困地区”的LED宣传牌时,人们不禁好奇了,贫困县究竟什么样?
贫困县真的贫困吗?每县每年真能拿到5.6个亿的扶贫款吗?这些钱是怎么用的?

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《中国经济周刊》走访河北、河南、山西三省6个国家贫困县和特困区贫困县发现,贫困县自己的矛盾是存在的:一方面希望快速发展,摆脱贫困县的“帽子”;另一方面,又死死抓住“帽子”不放,希望继续享用国家对贫困县的扶持资金和政策。
而更大的现实是,贫困县确实因为这顶“帽子”获益匪浅,但同时,单纯依靠扶贫款项“输血”是远远不够的,而“造血”又是困难重重。
面对舆论的质疑,还没富起来的贫困县哭笑不得,而已经富起来的贫困县却也不敢笑出来。
据专家介绍,我国2001年核定的592个国家扶贫工作重点县(即原来的国家级贫困县),10年来不少贫困县已经取得了长足的发展,甚至成为经济强县,但它们往往不愿摘下这顶“闻着臭、吃着香”的帽子,因此,贫困县出现在百强县榜单中并不为怪。

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1986年至今,我国扶贫开发政策已走过25年,并经历了三次较大调整。
中国社科院农村所贫困室主任吴国宝告诉《中国经济周刊》,第一次大规模扶贫开发政策的调整始于1986年,从上到下正式成立了专门扶贫机构,确定了开发式扶贫方针,确定了划分贫困县的标准,并划定了273个国家级贫困县。后来将牧区县、“三西”项目县加进来,到1988年增加到328个国家级贫困县。
第二次调整是在1994年,国家启动“八七”扶贫攻坚计划,经过重新调整,国家级贫困县增至592个。
第三次调整发生在2001年。《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》时年出台,纲要取消了沿海发达地区的所有国家级贫困县,增加了中西部地区的贫困县数量,但总数不变,同时将国家级贫困县改为扶贫开发重点县。以此为标志,我国扶贫开发工作进入下一阶段。

 

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在吴国宝看来,“贫困县”其实是一种状态描述,容易引起歧义,“有些非贫困县也比较穷,但由于国家资金有限,不能被划进来。所以2001年扶贫方式发生调整,除了国家扶贫开发重点县以外,也在一些非贫困县推行整村推进等一些优惠政策,这也意味着让非贫困县的人口也能享受到扶贫的资源。”
据《中国经济周刊》了解,目前《2011至2020年十年扶贫开发纲要》(下称《新十年扶贫纲要》)已经完成,但尚未公开。知情人士透露,要等到今年11月份中央扶贫开发工作会议后才会公开。
《新十年扶贫纲要》的内容早有所披露。去年底,国务院扶贫办国际合作和社会扶贫司副司长刘书文在某扶贫创新研讨会上表示,正在制定的《新十年扶贫纲要》,将重点解决增加贫困人口收入、提高贫困人口的能力问题。“今后十年政府将坚持开发式扶贫方针,实行扶贫开发与农村居民最低生活保障制度有效衔接,完善贫困人口瞄准机制,并把社会扶贫作为国家未来扶贫战略的三大重点之一。”

 

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中国农业大学人文与发展学院院长李小云向《中国经济周刊》进一步阐述,新十年扶贫的总方向没有变化。十年前以贫困县为单位,今后扶贫机制已经向贫困村瞄准了。
据了解,未来的扶贫工作会考虑采取集中连片开发扶贫的形式,目前全国确定了十几个大的片区,贫困县基本上都在片区范围之内,每个片区都制定有发展规划,由国务院扶贫办和国家发改委一起对其进行扶持、规划和引导。
“这是根据形势的变化进行的调整,不能说是根本调整,只能说是更多地瞄准穷人,更好地做好关于保护和开发的关系,做到协调保护式扶贫。”李小云说。
《新十年扶贫纲要》的扶贫标准是否会进行调整?
陕西省社科院区域经济研究中心主任张宝通向《中国经济周刊》分析,与十年前相比,经济社会发生了很大变化,扶贫标准有必要重新界定。“要根据新情况,数字要调整,项目也要调整,要不断完善。”
可以肯定的是,多年来,国家级贫困县政策在帮扶落后地区发展方面发挥过积极作用。但一些疑问也纷至沓来:是什么让贫困县总量十多年不变?“争当贫困县”、贫困县“不愿摘帽”的根源在哪里?贫困县的标准是否应该重新界定?贫困县进退机制是否该重新核定?

 

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嘉宾
吴国宝中国社科院农村所贫困室主任
李小云中国农业大学人文与发展学院院长
孙久文中国人民大学经济学院区域与城市经济研究所所长
张宝通陕西省社科院区域经济研究中心主任
总数为何十多年未变?
吴国宝:为什么贫困县数量未改变,现在找不出任何一个公开的说法。下一阶段扶贫政策受益县的数量、划分标准和具体名单会有所变化,但是目前还没有公布。
李小云:改变起来难度太大,反对声音太高。我认为将来会逐渐取消,以后区域划分的单元要向穷人瞄准。
孙久文:一是有些县确实相对比较贫困。二是因为国家政策和资金的吸引,有些贫困县不愿意摘帽子。我们现在有贫困县进入的机制,但没有退出的机制,或者说退出机制不是特别明确。按理说,国家的扶贫资金是有限的,应该用来扶助那些更需要的地区,但在实际操作中地方政府肯定是不愿放弃的。
张宝通:一是国务院扶贫办没有及时更新,二是有些地方不愿摘掉这个帽子。


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贫困县为何不愿脱贫、摘帽?
吴国宝:道理很简单。贫困县的问题就像原来的城市户口一样。户口最初就是起一个户籍登记的作用,但是在户口上附加了很多内容使之异化成阻碍城乡人口流动的壁垒。贫困县最初仅仅是国家作为扶贫工作对象确定的,但后来附加在它上面的很多优惠政策使得它可以享受很多开发扶贫以外政策优惠上的好处。一方面,贫困县可得到可观的扶贫资金,虽然国家扶贫资金不同时间有不同变化,现在每年国家财政扶贫资金大概200多个亿,贴息贷款180多个亿;另一方面,不少优惠政策也与贫困县绑定,只有贫困县才能享受到。从贫困县本身来看,即使它们自己不愿摘帽,但只要标准合理、公开,除非数据造假,不然是否戴帽不是以它们的意志为转移的。
李小云:原来确定的592个贫困县有历史性的意义。当时,贫困地区的现状以县最为突出,但也不完全是县,因为它是一个地域性的东西。贫困县的确立也只是一种计划单元,县是一个执行单元,所以相对来说有其合理性。但是..
李小云:原来确定的592个贫困县有历史性的意义。当时,贫困地区的现状以县最为突出,但也不完全是县,因为它是一个地域性的东西。贫困县的确立也只是一种计划单元,县是一个执行单元,所以相对来说有其合理性。但是随着经济的发展,特别是对中西部地区不断的投入,加上财政改革,使得相当一些资源丰富的贫困地区得到迅速发展。从瞄准机制来讲,就不合理了。以这个为基础分配资源,就不公平了。这就说明贫困县这个政策有其局限性。另外也说明,随着改革的推进,宏观地来看扶贫的效果,差异也在缩小。而贫困县不愿脱贫、不愿摘帽,这涉及到资源分配。如果进入退出机制不严格,就会激励这些县获得无偿资源。  孙久文:主要是国家的政策和资金的吸引。国家级贫困县在各级地方政府中会得到重视。与此同时,国家级贫困县还与许多发展中国家政府进行国际交流,互相借鉴脱贫致富的经验。
张宝通:国家没有进行调整。其实陕西省有些贫困县已经脱贫了,并且主动甩掉了“贫困县”的帽子。比如前年神木县已经不享受政策了,但国家给的帽子没摘。

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是否需要建立退出机制?
吴国宝:实际上,在很早的时候,已经这么做了。1994年国家启动“八七”扶贫攻坚计划时,就实行了我们常说的“4进7出”,就是人均收入低于400元的县全部进来,高于700元的县全部出去。2001年确定的扶贫重点县选定标准,同样包含着贫困县进退的思想和制度因素在内。
孙久文:国务院扶贫办正在研究扶贫工作重点县的进退机制。进入的机制就是以贫困人口的数量占乡村人口的比例、农民人均纯收入、人均GDP以及人均地方财政收入等多项指标为标准。比如现在贫困地区人均收入大概是1090元。但是标准的指标在不同时期是不一样的。


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贫困县是否需要取消?
吴国宝:贫困县的存在有其内在原因。因为中国的行政体制,县一级是无法跳过去的行政层级。比如资金的划拨和监管,必须通过县才能到村。在西方,是通过项目招标的方式来资助贫困地区,那就可以通过社会组织或专业机构来监测评估项目的实施情况。在短期内,取消贫困县没什么积极的作用。比如在村里组织扶贫活动,谁来监管?如果让省级机构去监管贫困村的扶贫工作,成本就更高了。关键问题不在于是否需要确定贫困县,而在于应该确定公开、合理的贫困县划分和进出标准,明确、合理确定贫困县应享受的政策优惠边界。
李小云:我国在上世纪80年代贫困面较大,特别集中在中西部地区,因而贫困县应运而生。在当时,以县为单元进行资源分配和集中管理,确实有助于这些地区快速摆脱贫困。经过二三十年发展,贫困在当下不再以整县的形式呈现,贫困问题更突出体现在大的片区,甚至出现在一些大城市周边,主要反映在返贫人群身上,所折射的主要是低收入人群的问题,这意味着现阶段贫困县政策需要作大调整。贫困县政策涉及资源优惠分配,贫困县当然不愿“摘帽”,解决这个问题唯一的方法就是从政策层面取消评定贫困县,让“贫困县”这一概念作古。如果要保留,首先要缩小范围,然后在原来基础上逐渐淡化贫困县的概念(具体到村或人),最后取消。
孙久文:不应该取消。因为县是一个最基础的行政单元,片区的推进还是需要从基层来做,以县为单位进行。
张宝通:片区和县是同时进行的。贫困县是有必要存在的,因为县一级是行政单元,政策也要靠
县来实施。


附录:国家扶贫开发工作重点县名单
全国 592:中部 217 西部 375 民族八省区 232
河 北 39
行唐县、灵寿县、赞皇县、平山县、青龙县、大名县、魏县、临城县、巨鹿县、新河县、广宗县、平乡县、威县、阜平县、唐县、涞源县、顺平县、张北县、康保县、沽源县、尚义县、蔚县、阳原县、怀安县、万全县、赤城县、崇礼县、平泉县、滦平县、隆化县、丰宁县、围场县、海兴县、盐山县、南皮县、武邑县、武强县、饶阳县、阜城县、(涿鹿县赵家蓬区)
山 西 35
娄烦县、阳高县、天镇县、广灵县、灵丘县、浑源县、平顺县、壶关县、武乡县、右玉县、左权县、和顺县、平陆县、五台县、代县、繁峙县、宁武县、静乐县、神池县、五寨县、岢岚县、河曲县、保德县、偏关县、吉县、大宁县、隰县、永和县、汾西县、兴县、临县、石楼县、岚县
、方山县、中阳县
内蒙古 31
武川县、阿鲁科尔沁旗、巴林左旗、巴林右旗、林西县、翁牛特旗、喀喇沁旗、宁城县、敖汉旗、科尔沁左翼中旗、科尔沁左翼后旗、库伦旗、奈曼旗、莫力达瓦达斡尔族自治旗、鄂伦春自治旗、卓资县、化德县、商都县、兴和县、察哈尔右翼前旗、察哈尔右翼中旗、察哈尔右翼后旗、四子王旗、阿尔山市、科尔沁右翼前旗、科尔沁右翼中旗、扎赉特旗、突泉县、苏尼特右旗、太仆寺旗、正镶白旗
吉 林 8
靖宇县、镇赉县、通榆县、大安市、龙井市、和龙市、汪清县、安图县
黑龙江 14
延寿县、泰来县、甘南县、拜泉县、绥滨县、饶河县、林甸县、桦南县、桦川县、汤原县、抚远县、同江市、兰西县、海伦市

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 安 徽 19
潜山县、太湖县、宿松县、岳西县、颍东区、临泉县、阜南县、颍上县、砀山县、萧县、灵璧县、泗县、裕安区、寿县、霍邱县、舒城县、金寨县、利辛县、石台县
江 西 21
莲花县、修水县、赣县、上犹县、安远县、宁都县、于都县、兴国县、会昌县、寻乌县、吉安县、遂川县、万安县、永新县、井冈山市、乐安县、广昌县、上饶县、横峰县、余干县、鄱阳县
河 南 31
兰考县、栾川县、嵩县、汝阳县、宜阳县、洛宁县、鲁山县、滑县、封丘县、范县、台前县、卢氏县、南召县、淅川县、社旗县、桐柏县、民权县、睢县、宁陵县、虞城县、光山县、新县、商城县、固始县、淮滨县、沈丘县、淮阳县、上蔡县、平舆县、确山县、新蔡县
湖 北 25
阳新县、郧县、郧西县、竹山县、竹溪县、房县、丹江口市、秭归县、长阳县、孝昌县、大悟县、红安县、罗田县、英山县、蕲春县、麻城市、恩施市、利川市、建始县、巴东县、宣恩县、咸丰县、来凤县、鹤峰县、神农架林区
湖 南 20
邵阳县、隆回县、城步县、平江县、桑植县、安化县、汝城县、桂东县、新田县、江华县、沅陵县、通道县、新化县、泸溪县、凤凰县、花垣县、保靖县、古丈县、永顺县、龙山县
广 西 28
隆安县、马山县、上林县、融水县、三江县、龙胜县、田东县、德保县、靖西县、那坡县、凌云县、乐业县、田林县、西林县、隆林县、昭平县、富川县、凤山县、东兰县、罗城县、环江县、巴马县、都安县、大化县、忻城县、金秀县、龙州县、天等县
海 南 5
五指山市、临高县、白沙县、保亭县、琼中县
重 庆 14
万州区、黔江区、城口县、丰都县、武隆县、开县、云阳县、奉节县、巫山县、巫溪县、石柱县、秀山县、酉阳县、彭水县
四 川 36
叙永县、古蔺县、朝天区、旺苍县、苍溪县、马边县、嘉陵区、南部县、仪陇县、阆中市、屏山县、广安区、宣汉县、万源市、通江县、南江县、平昌县、小金县、黑水县、壤塘县、甘孜县、德格县、石渠县、色达县、理塘县、木里县、盐源县、普格县、布拖县、金阳县、昭觉县、喜德县、越西县、甘洛县、美姑县、雷波县
贵 州 50
六枝特区、水城县、盘县、正安县、道真县、务川县、习水县、普定县、镇宁县、关岭县、紫云县、江口县、石阡县、思南县、印江县、德江县、沿河县、松桃县、兴仁县、普安县、晴隆县、贞丰县、望谟县、册亨县、安龙县、大方县、织金县、纳雍县、威宁县、赫章县、黄平县、施秉县、三穗县、岑巩县、天柱县、锦屏县、剑河县、台江县、黎平县、榕江县、从江县、雷山县、麻江县、丹寨县、荔波县、独山县、平塘县、罗甸县、长顺县、三都县
云 南 73
东川区、禄劝县、寻甸县、富源县、会泽县、施甸县、龙陵县、昌宁县、昭阳区、鲁甸县、巧家县、盐津县、大关县、永善县、绥江县、镇雄县、彝良县、威信县、永胜县、宁蒗县、宁洱县、墨江县、景东县、镇沅县、江城县、孟连县、澜沧县、西盟县、临翔区、凤庆县、云县、永德县、镇康县、双江县、沧源县、双柏县、南华县、姚安县、大姚县、永仁县、武定县、屏边县、泸西县、元阳县、红河县、金平县、绿春县、文山市、砚山县、西畴县、麻栗坡县、马关县、丘北县、广南县、富宁县、勐腊县、漾濞县、弥渡县、南涧县、巍山县、永平县、云龙县、洱源县、剑川县、鹤庆县、梁河县、泸水县、福贡县、贡山县、兰坪县、香格里拉县、德钦县、维西县

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陕 西 50
印台区、耀州区、宜君县、陇 县、麟游县、太白县、永寿县、长武县、旬邑县、淳化县、合阳县、澄城县、蒲城县、白水县、富平县、延长县、延川县、宜川县、洋县、西乡县、勉 县、宁强县、略阳县、镇巴县、留坝县、佛坪县、横山县、定边县、绥德县、米脂县、佳县、吴堡县、清涧县、子洲县、汉滨区、汉阴县、石泉县、宁陕县、紫阳县、岚皋县、镇坪县、旬阳县、白河县、商州区、洛南县、丹凤县、商南县、山阳县、镇安县、柞水县
甘肃 43
榆中县、会宁县、麦积区、清水县、秦安县、甘谷县、武山县、张家川县、古浪县、天祝县、庄浪县、静宁县、环县、华池县、合水县、宁县、镇原县、安定区、通渭县、陇西县、渭源县、临洮县、漳县、岷县、武都区、文县、宕昌县、康县、西和县、礼县、两当县、临夏县、康乐县、永靖县、广河县、和政县、东乡县、积石山县、合作市、临潭县、卓尼县、舟曲县、夏河县
青 海 15
大通县、湟中县、平安县、民和县、乐都县、化隆县、循化县、泽库县、甘德县、达日县、玛多县、杂多县、治多县、囊谦县、曲麻莱县
宁 夏 8
盐池县、同心县、原州区、西吉县、隆德县、泾源县、彭阳县、海原县
新 疆 27
巴里坤哈萨克自治县、乌什县、柯坪县、阿图什市、阿克陶县、阿合奇县、乌恰县、疏附县、疏勒县、英吉沙县、莎车县、叶城县、岳普湖县、伽师县、塔什库尔干塔吉克自治县、和田县、墨玉县、皮山县、洛浦县、策勒县、于田县、民丰县、察布查尔锡伯自治县、尼勒克县、托里县、青河县、吉木乃县


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